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【微课·行检微课堂】行政诉讼的受案范围
发布时间:2021-01-14 19:59

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  第54讲

  在行政检察监督实务中,当事人因对人民法院以不属于行政诉讼受案范围为由驳回起诉的裁定不服而申请检察监督是一个十分常见的现象。一些当事人直到向检察机关申请监督时仍不能理解,为什么其合法权益受到侵害,法院却不予受理呢?这就涉及到行政诉讼受案范围的问题。

  行政诉讼受案范围问题的实质是人民法院对哪些行政案件具有司法主管权力。在我国的三大诉讼法中,唯有行政诉讼法对受案范围的问题作出了专章规定。这说明,确定恰当的受案范围在行政诉讼中具有特殊的意义。受案范围既表明了公民、法人或者其他组织对哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼,也解决了在司法权与行政权的权利分配中,司法机关权力救济的范围应当有多大,权力监督的程度应当有多深,法院的“能”与“不能”的界限应当如何划定的问题。

  我国对行政诉讼受案范围的规定主要体现在《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称为《行政诉讼法》)第二章以及2018年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称为《解释》)第一条和第二条中。《行政诉讼法》在第二章中,通过第十二条和第十三条以列举的方式分别规定了十二项属于受案范围的情形和四项人民法院不予受理的情形。比如行政处罚、行政强制、行政许可、确认自然资源所有权使用权决定、征收征用补偿决定、不履行法定职责的行为、侵犯经营自主权的行政行为、行政机关滥用权力排除限制竞争、违法要求履行义务、行政给付、行政协议以及法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政行为(如政府信息公开等)都具有可诉性。而诸如国家行为、规章等一些规范性文件、行政机关的内部行为以及行政机关最终裁决的行政行为则不可诉。同时考虑到我国建立行政诉讼制度时间还不长,相关制度有待进一步健全和完善的实际情况,立法者设立了兜底条款,即除了《行政诉讼法》第十二条明确列举的情形以外,法律、法规规定的可以提起诉讼的其他行政案件,也属于法院受案范围。这一立法技术有效地避免了列举式规定可能存在的阙漏,也为以后法律、法规根据具体情形调整受案范围留下了足够的空间。

  虽然《行政诉讼法》对受案范围作出了明确规定,但在司法实践中,对于行政诉讼受案范围的理解仍存在较大争议。故之后出台的《解释》第一条在《行政诉讼法》的基础上,又进一步明确了十项不属于人民法院行政诉讼受案范围的情形:刑事司法行为、调解行为和法律规定的仲裁行为、行政指导行为、重复处理行为、行政机关的内部行为、过程性行为、协助执行行为、内部层级监督行为、信访办理行为以及对行政相对人权利义务不产生实际影响的行为。此外,《解释》第二条还对《行政诉讼法》第十三条规定的四种排除情形作出了解释。

  接下来我们将结合司法实践中常见的三种情形进行讲解,以此加深大家对行政诉讼受案范围的理解。

  一

  内部监督或层级监督管理行为一般不属于行政诉讼受案范围

  案例一:

  申请人某甲认为其所在县的县政府作出的一个违法征收房屋的决定侵犯其合法权益,遂向该县政府的上一级市政府邮寄了《查处申请书》,要求市政府对县政府的违法征收行为进行查处。市政府将该《查处申请书》批转至县政府,县政府随即作出了处理。但某甲对市政府的处理方式不服,以市政府未履行法定职责为由向人民法院提起诉讼,要求判令市政府履行对县政府及其工作人员的违法征收行为进行查处的法定职责。法院以起诉的事由不属于行政诉讼的受案范围为由,裁定驳回起诉。某甲认为:根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定,上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作监督,任何组织和个人对发现的相关违法行为,有权向有关人民政府举报,有关人民政府也有权对相关违法责任人员作出处理,人民法院应当受理本案。

  本案的争议焦点在于:上级行政机关对下级机关作出的督促履责的行为是否属于行政诉讼的受案范围。根据《解释》第一条第(七)项的规定,上级行政机关基于内部层级监督关系对下级机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《解释》的这一规定是考虑到上级人民政府的监督管理职权是基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成的,上级人民政府在不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的情形下,一般并不会为当事人设定新的权利义务。本案中,市政府将《查处申请书》批转至县政府的行为是其督促下级机关履行法定职责的方式,不属于行政诉讼的受案范围。直接对某甲权利义务产生影响的是县政府作出的征收房屋决定,某甲可以径行通过起诉县政府作出的征收决定来维护其合法权益。当存在更为有效便捷的救济方式的情况下,通过起诉上级机关要求其履行层级监督职责的处理方式既不具有权利保护的必要性和时效性,也不利于纠纷的及时解决,易于形成诉累。

  二

  以履行法定职责之名要求处理信访事项不属于行政诉讼受案范围

  案例二:

  某乙因其与一村民组之间的承包田土、山林纠纷长期信访,镇政府先后作出了《关于某乙上访事宜的调查情况汇报》、《关于某乙信访的处理意见》。某乙对此不服,向镇政府递交了《依法履行职责申请书》,镇政府未予受理。某乙又向上一级县政府递交了《行政复议申请书》,县政府作出了《不予受理通知》。某乙遂提起行政诉讼,要求判令县政府履行行政复议职责。人民法院以某乙的起诉不属于行政诉讼的受案范围为由,裁定驳回起诉。

  本案的争议焦点有二:其一为信访制度与行政诉讼、行政复议制度的关系应如何理解;其二为当事人以不服信访处理结果为由,是否可以提起行政诉讼。一方面,信访制度与行政复议和行政诉讼制度分别具有不同的法律渊源,是相互独立、相互分离的权利救济制度,应当区分对待,不宜混同理解。另一方面,信访工作机构处理信访事项的行为,不履行《信访条例》规定的职责的行为或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定等,并非行政机关行使“首次判断权”的行为,对信访人不具有强制力,对信访人的实体权利义务不产生实质影响,因而不具有可诉性。值得注意的是,在一些情形下,当事人为规避有关信访事项的处理不属于行政诉讼受案范围的规定,以请求行政机关履行法定职责案件提起诉讼,但其实质仍然是对信访事项的处理结果不服提起的诉讼。案例中,某乙在镇政府已经就其信访事项作出明确答复意见后,继续就信访事项以行政复议申请的方式请求答复。在行政机关不予受理后,又以行政机关不履行行政复议职责为由提起诉讼,实质仍然是对信访事项不服提起的诉讼,不属于行政诉讼受案范围。

  三

  重复处理行为不属于行政诉讼的受案范围

  案例三:

  2017年,某丙以其所在街道办事处未履行拆迁补偿安置协议,实际安置房屋面积少于协议约定面积的行为违法为由,向其所在区的区政府申请行政复议,要求责令街道办事处纠错补足其住房面积。针对该申请,区政府作出《1号行政复议告知书》,决定不予受理。后某丙于2018年再次以街道办事处违反拆迁补偿安置协议,少补偿其房屋面积为由,向区政府申请行政复议,区政府作出《2号复议告知书》,将前次行政复议的处理情况及相关事项一并告知某丙。某丙不服,以《2号复议告知书》违法为由向人民法院提起诉讼。法院认为,上述两次复议申请虽在文字表述上略有差异,但其实质均是指向某丙所称的街道办事处违反拆迁补偿安置协议的行为,《2号复议告知书》系对重复申请的重复处理行为,并未设定、改变或消灭其行政法上的权利、义务,对某丙的权益亦不产生实质影响。本案不属于行政诉讼的受案范围,裁定驳回起诉。

  这里所说的“重复处理行为”,是指行政机关作出的不改变原行政行为确定的法律关系,不对行政相对人已有的权利义务关系带来新的影响的行为。重复处理行为之所以不可诉,主要基于以下两点理由:一是重复处理行为并未创设新的行政法律关系,行政机关在该行为中没有确定行政相对人的权利义务关系,仅仅是对审查结果的告知,不属于产生法律事实的行政行为。一般行政机关以已经存在相关的行政行为不得随意变更或者撤销为理由,明示或者默示拒绝行政相对人的申请,以及在拒绝的同时增加其他拒绝理由的,属于重复处理行为,不发生法律效果,不属于行政诉讼受案范围。二是如果允许行政相对人对重复处理行为提起行政诉讼,就意味着行政相对人可以利用重复处理行为无限延长行政诉讼的起诉期限,将使《行政诉讼法》关于起诉期限的规定丧失实际意义。

  今天针对行政诉讼受案范围的学习就到这里,感谢大家收听、浏览。

  《中华人民共和国行政诉讼法》

  第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:

  (一)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的;(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的;(三)申请行政许可,行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复,或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的;(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的;(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;(七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的;(八)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的;(九)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的;(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的; (十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

  除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

  第十三条 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:

  (一)国防、外交等国家行为;(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(四)法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。

  最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

  一、受案范围

  第一条 公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。

  下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:

  (一)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;(二)调解行为以及法律规定的仲裁行为;(三)行政指导行为;(四)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;(五)行政机关作出的不产生外部法律效力的行为;(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为;(七)行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为,但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外;(八)上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为;(九)行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为;(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

  第二条 行政诉讼法第十三条第一项规定的“国家行为”,是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权,以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为,以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态等行为。

  行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”,是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。

  行政诉讼法第十三条第三项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”,是指行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定。

  行政诉讼法第十三条第四项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”中的“法律”,是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。